Fysieke verstoringen van de openbare orde ontstaan steeds vaker na een oproep op internet, facebook of WhatsApp en andere sociale media. Om ordeverstoringen te kunnen voorkomen, wil het gemeentebestuur van Almelo dat de burgemeester tegen online uitingen kan optreden met behulp van een last onder dwangsom. Degene die een dergelijke oproep doet kan daarmee dan worden gedwongen om de oproep weg te halen, zo is het althans het idee. Ook aan de beheerder van een site kan volgens de nieuwe regeling een last onder dwangsom worden opgelegd.
Op 1 december 2022 introduceerde de gemeenteraad van Almelo de volgende bepaling in de APV:
Volgens burgemeester Gerritsen van Almelo mogen elementaire grondrechten, zoals de vrijheid van meningsuiting en het recht op demonstratie, nooit een vrijbrief voor ongeregeldheden zijn. De burgemeester weegt op basis van die politie informatie of de bestuurlijke maatregel nodig is mede gezien het effect van de maatregel op grondrechten als vrijheid van meningsuiting en het recht op demonstratie.
Artikel 2:1b Digitale ordeverstoring:
1. Het is verboden om via digitale middelen, onder andere via internet, virtuele ruimtes en sociale media, uitingen te doen, te delen en/of in stand te laten, die kunnen leiden tot een fysieke verstoring van de openbare orde binnen het grondgebied van de gemeente Almelo, dan wel tot het ontstaan van een ernstige vrees daarvoor.
2. Onverminderd het bepaalde in artikel 54a van het Wetboek van Strafrecht is het beheerders van websites, domeinnaamhouders, hostingproviders en sociale mediaplatforms verboden om uitingen, als bedoeld in het eerste lid, die via hun communicatiedienst worden gedaan:
a. te delen of verder te (laten) verspreiden;
b. in stand te laten; of
c. online toegankelijk en/of zichtbaar te houden.
3. Beheerders van websites, domeinnaamhouders, hostingproviders en sociale mediaplatforms zijn verplicht om, op last van de burgemeester, uitingen als bedoeld in het eerste lid, te blokkeren, te verwijderen en verwijderd te houden, al dan niet via hun eigen notice-and-takedown procedures.
Voor de Kamerleden Sneller en Dekker-Abdulaziz was het Almelose initiatief reden om hierover vragen te stellen aan de minister van Rechtsbescherming alsmede die van Justitie en Veiligheid (2022Z25286). Zij vragen zich onder meer af hoe deze bevoegdheid zich verhoudt tot de territoriale grenzen van de openbare orde bevoegdheden van de burgemeester. En ook hoe de bevoegdheid zich verhoudt tot de in artikel 7 lid 3 Grondwet opgenomen vrijheid van meningsuiting.
De territoriaal afgebakende bevoegdheid van de burgemeester is – denken we – nog niet eens zozeer het probleem. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft al eens geoordeeld dat het bestuur van de gemeente waar zich het effect van de gedraging doet gelden, handhavend mag optreden (ECLI:NL:RVS:2020:1187).
De tweede vraag is veel problematischer. Een APV-bepaling kan geen betrekking hebben op de inhoud van uitingen. De landelijke wetgever is hiertoe slechts bevoegd. Voor de gemeenteraad is dit verboden terrein.
En anders dan de burgemeester denkt, is hier wel degelijk van censuur sprake. Een persoon kan zijn mening alleen uiten binnen door de gemeenteraad bepaalde en door de burgemeester nader vast te stellen grenzen. Dit staat haaks op het grondwettelijk verbod van censuur.
In ons land gelden een aantal fundamentele regels die onze rechtstaat vormgeven. Een daarvan is dat de burgemeester ver verwijderd dient te blijven van het beoordelen van de toelaatbaarheid van de inhoud van een boodschap. Dat volgt niet slechts uit het verbod van censuur in artikel 7 Grondwet, maar bijvoorbeeld ook uit artikel 4 lid 3 Wet openbare manifestaties: ‘Over de inhoud van de te openbaren gedachten of gevoelens worden geen gegevens verlangd.’
De Almelose verordening past in een al langer gekoesterde wens om de vrijheid van meningsuiting te beperken daar waar de uitoefening ervan tot onwenselijke uitkomsten leidt. De rechter is echter onverbiddelijk. Zo gauw als de vrijheid van meningsuiting in het geding komt, gaat de verordening onderuit wanneer de rechter de rechtmatigheid ervan moet beoordelen. Recent overkwam dat de Rotterdamse verordening op straatintimidatie waarin het was verboden om in het openbaar een ander ‘met aanstootgevende taal, gebaren, geluiden of gedragingen lastig te vallen’ (ECLI:NL:GHDHA:2019:3293; AB 2020/179). Wat ouder is de onverbindendverklaring van het uitjouwverbod Eindhoven (Hoge Raad 9 februari 1993, NJ 1993, 646).
Aan een aantal vloekverboden maakte de regering zelf spontaan een einde (KB 5 jun 1986, ECLI:NL:XX:1986:AM9086, AB 1986, 569 m.nt. B.J. van der Net). De vraag is of ook in dit geval de regering niet tot een dergelijke vernietigingsactie op basis van artikel 132 lid 4 Grondwet wegens strijd met het recht dient over te gaan.
Uitlatingen die kwetsen, choqueren of verontrusten worden vallen ook onder de bescherming van artikel 10 EVRM met hierin de verdragsrechtelijke vrijheid van meningsuiting (zie hierover ook A. Nieuwenhuis, De Gemeentestem 2017/174). Diezelfde verdragsbepaling stelt overigens aan beperkingen ook materiële eisen. Onder meer de foreseeabilty-eis: het moet voor een justitiabele voorzienbaar zijn welk gedrag hij moet nalaten wil hij strafrechtelijke vervolging voorkomen. Het Almelose verbod om uitingen te doen die kúnnen leiden tot een fysieke verstoring van de openbare orde dan wel tot het ontstaan van een ernstige vrees daarvoor, is veel te vaag. Ook een volstrekt onschuldig bericht kan al gemakkelijk leiden tot overspannen reacties. Het risico bestaat dan ook dat burgers zich zelf het zwijgen opleggen uit angst voor mogelijke strafrechtelijke consequenties.
De Almelose verordening is overigens ook in strijd met andere hogere regelgeving. Of iemand met zijn mening binnen de grenzen van de wet blijft is een vraag die beantwoord dient te worden door het OM en de rechter. De officier van justitie kan op grond van zijn bevoegdheid in artikel 125p Wetboek van Strafvordering in een zogenaamde notice of take down procedure aan een aanbieder van een communicatiedienst het bevel geven een strafbare uiting van het internet te verwijderen.
Hoe voorzichtig de wetgever met deze beknotting van de vrijheid van meningsuiting omgaat blijkt wel uit de extra waarborg die is ingebouwd: de officier kan pas ingrijpen na een machtiging van de rechter-commissaris.
Het valt te prijzen dat een burgemeester zich tot het uiterste inspant om ordeverstoringen te voorkomen. Dit lijdt geen enkele twijfel. Die inzet dient echter plaats te vinden binnen de bestaande rechtstatelijke kaders. En daarvan is in het Almelose geval geen sprake.
