De Franse hoogste bestuursrechter, de Conseil d’État (Raad van State, hierna: de Raad), heeft deze zomer opnieuw een streep gehaald door een gemeentelijk ‘boerkiniverbod’.[1] De Raad acht het decreet van de burgemeester van Mandelieu-la-Napoule (Alpes-Maritimes), dat het dragen van de zogenoemde boerkini op haar stranden verbiedt, een ‘ernstige en onwettige’ inbreuk op de vrijheid van beweging, de vrijheid van geweten en de persoonlijke vrijheid. De uitspraak is niet verrassend. Wel opvallend is dat een vergelijkbare uitspraak uit 2016 kennelijk geen duidelijke grens heeft getrokken.
Waar gaat het om? Het burgemeesterlijk decreet dat hier aan de orde is, wordt sinds 2012 elk jaar verlengd, en verbiedt van 15 juni tot 31 augustus 2023 de toegang tot de stranden en het baden aan “ieder van wie de kleding niet voldoet aan de hygiëne- en veiligheidsvoorschriften voor het baden” en aan “ieder van wie de kleding, net als in 2012 en 2016, de openbare orde kan verstoren“. Daarnaast verbiedt het decreet het baden aan “ieder van wie de kleding zijn bewegingen tijdens het baden kan belemmeren en reddingsoperaties in geval van verdrinking kan bemoeilijken”. Uit de toelichting bij het decreet blijkt volgens de Raad dat het hier (mede) gaat om “tenues manifestant de manière ostensible une appartenance religieuse”, lees: boerkini’s.
De grondslag voor de bevoegdheid van de burgemeester om binnen zijn gemeente de openbare orde te handhaven, is vastgelegd in artikel L. 2212-2, van de Code général des collectivités territoriales. Artikel L. 2213-23 van deze wet spitst deze bevoegdheid toe op regulering van het baden en andere activiteiten op en rond het strand. De uitoefening van deze bevoegdheden moet de burgemeester verenigen met respect voor de vrijheden zoals die door de wet worden gegarandeerd, aldus de Raad (rechtsoverweging 5). Daaruit vloeit voort, aldus opnieuw de Raad, dat de maatregelen van de politie en burgemeester bij de reglementering van de toegang tot het strand ‘geschikt, noodzakelijk en proportioneel moeten zijn’. Daarbij mag ‘enkel en alleen worden gelet op de handhaving van de openbare orde zoals ingegeven door omstandigheden als tijd en plaats, en moet rekening worden gehouden met vereisten die neerkomen op een goede toegang tot de kust (rivage) en zwemveiligheid, alsmede de hygiëne en zedelijkheid (décence) aan de kust; op andere overwegingen mag de burgemeester zich niet verlaten bij zijn besluitvorming’. De vrijheidsbeperkingen die hij stelt, moeten zijn gerechtvaardigd door gebleken risico’s voor de aantasting van de openbare orde (des risques avérés d’atteinte à l’ordre public).
In rechtsoverweging 10 stelt de Raad vast dat de burgemeester ter onderbouwing van het verbod tijdens de zomer van 2023 geen enkel recent incident vermeldt en alleen verwijst naar gebeurtenissen van respectievelijk zeven en elf jaar geleden en de algemene context van terroristische dreiging na de aanslagen in Nice in 2016 en 2020. Daarmee is volgens de Raad niet gebleken van enig ‘risico van verstoring van de openbare orde’ in die periode, reden waarom de Raad het verbod aanmerkt als een “ernstige en onrechtmatige inbreuk op de fundamentele vrijheden, namelijk de vrijheid van beweging, de vrijheid van geweten en de persoonlijke vrijheid”.
De Raad vernietigt de beschikking van de bestuursrechter te Nice, die het beroep tegen het decreet had verworpen op 3 juli 2023 en schort de werking van de verbodsbepaling op.
De uitspraak van de Raad sluit naadloos aan op zijn eerdere uitspraak uit 2016,[2] naar aanleiding van een vergelijkbare zaak die ook toen was aangespannen door de Franse Liga voor de Rechten van de Mens (Ligue des droits de l’homme; LDH). Een uitspraak die door sommige Franse rechtswetenschappers instemmend was becommentarieerd[3] en door de (woordvoerder van de) Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens van de Verenigde Naties verwelkomd in een publieke verklaring van 30 augustus 2016.[4] De Liga kondigde destijds al aan dat hij tegen de burgemeesters van dertig (andere) gemeenten – waarvan de decreten met daarin vergelijkbare verbodsbepalingen in beginsel intact bleven – rechtszaken zou starten vanaf 29 augustus 2016, indien zij die decreten niet zouden intrekken. Dat laatste was blijkens de casus die hier aan de orde is niet overal gebeurd. Dat valt nog te begrijpen, in zoverre het thema in die regio zeer politiek beladen is, maar wonderlijk is dat hetzelfde tribunal administratif van Nice als dat in 2016 al op de vingers was getikt door de Raad, opnieuw de fout in gaat.
Aangenomen mag worden dat de Franse burgemeesters en de rechtbank te Nice nú toch wel hun les hebben geleerd.[5] Met de uitspraak van de Raad wordt overigens meteen duidelijk dat zijn vaste jurisprudentielijn geen invloed ondervindt van de Loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République.[6] Daarover zou twijfel hebben kunnen bestaan, in zoverre (a) de wet een antwoord wil bieden op de terugtrekking van gemeenschappen en de groei van radicaal islamisme, door het ‘respect voor de republikeinse principes te versterken en de wetten op religieuze erediensten te wijzigen’, (b) de wet van kracht geworden is na de Raaduitspraak van 2016 en (c) de Raad zich vervolgens op 21 juni 2022 heeft uitgesproken tégen de Franse stad Grenoble, die de boerkini juist wilde toestaan in haar zwembaden.[7] Echter, de nieuwe wet moet zorgen voor handhaving van de ‘principes van de laicité en de neutraliteit van publieke diensten’. Daarin zit een belangrijk verschil met de regulering van het openbaar domein, zoals stranden. Verboden zijn daar overigens wel mogelijk, zo lang er sprake is van een concreet risico voor verstoring van de openbare orde.
[1] CE (Conseil d’État), ordonnance du 17 juillet 2023, Mandelieu-la-Napoule, no. 475636, ECLI: ECLI:FR:CECHS:2023:475636.20230717.
[2] CE, ord. 26 août 2016, Villeneuve-Loubet, nrs. 402742, 402777, ECLI:FR:CEORD:2016:402742.20160826. Daarover uitgebreid: P. van Sasse van IJsselt, ‘Hoogste bestuursrechter in Frankrijk acht boerkiniverbod strijdig met grondrechten’, Tijdschrift voor Religie, Recht en Beleid 2016 (7) , p. 81-89.
[3] Vgl. P. Rolland, emeritus professor Publiekrecht, Universiteit Paris-Est Creteil, en S. Slama,
publiekrecht, Paris-Nanterre, aangehaald in Le Monde 28-29 augustus 2016, p. 6.
[4] www.ohchr.org/en/2016/08/press-briefing-notes-france-and-bolivia.
[5] Vgl. Patrice Spinosi, advocaat van de Liga, in Le Monde,… .
[6] LOI n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République (1) – Légifrance (legifrance.gouv.fr). De wet wordt ook wel verkort aangehaald als Loi sépératisme.
[7] CE, ord. 21 juin 2022, Ville de Grenoble, n° 464648, ECLI:FR:CEORD:2022:464648.20220621. In deze zaak is voor de eerste keer gevolg gegeven aan de procédure « déféré laïcité », ingevoerd met genoemde wet van 24 août 2021. Artikel 5 van de wet introduceerde de mogelijkheid voor prefecten om de schorsing te vragen van de uitvoering van een handeling van een lokale overheid die “de principes van secularisme en neutraliteit van openbare diensten ernstig ondermijnt”. De bestuursrechter heeft 48 uur om te oordelen over dit verzoek tot schorsing. Tegen zijn beslissing kan binnen 15 dagen beroep worden aangetekend bij de Raad van State.
