De Afdeling Bestuursrechtspraak heeft onverkort vastgehouden aan de strenge eisen voor toepassing van de sluitingsbevoegdheid van art. 174a Gemeentewet. Van verstoring van de openbare orde in de zin van dit artikel kan alleen worden gesproken bij overlast waardoor de veiligheid en gezondheid van mensen in de omgeving van de woning in ernstige mate wordt bedreigd. De burgemeester van Tilburg is ‘not amused’. Kamerleden hebben inmiddels verontrust gereageerd.Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State
1 december 2010
Mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. K.J.M. Mortelmans,
LJN: BO5718
(m.nt. J.G. Brouwer en A.E. Schilder)
Artikel 174a Gemw
Sluiting van woning, anders dan wegens drugsoverlast
In het licht van de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 174a van de Gemeentewet, zoals hiervoor beschreven, moet de opvatting van de burgemeester dat op zichzelf niet ernstige incidenten tezamen de sluiting van een woning kunnen rechtvaardigen, worden verworpen. Verstoring van de openbare orde in de zin van artikel 174a van de Gemeentewet kan alleen aanwezig worden geacht bij overlast waardoor de veiligheid en gezondheid van mensen in de omgeving van de woning in ernstige mate wordt bedreigd. Zodanige overlast kan slechts plaatsvinden bij gedragingen die op zichzelf ernstig zijn. Zoals de rechtbank heeft overwogen, moet aan de hand van concrete, objectieve en verifieerbare gegevens aannemelijk worden gemaakt dat zich in de woning of op het daarbij behorende erf dergelijke gedragingen voordoen en dat als gevolg daarvan de openbare orde rond de woning wordt verstoord. Daarbij is van belang dat, zoals bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel inzake de invoeging van artikel 174a in de Gemeentewet is opgemerkt (Kamerstukken II 1996/97, 24 699, nr. 13, blz. 20), de omstandigheid dat verschillende soorten ernstige overlast zich met grote regelmaat en langdurig voordoen, met zich kan brengen dat de openbare orde wordt verstoord.
Geluidsoverlast in de zin van burengerucht is een onvoldoende ernstige vorm van overlast om sluiting van een woning te kunnen rechtvaardigen, zoals ook is opgemerkt bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel inzake de invoeging van artikel 174a in de Gemeentewet (Kamerstukken II 1996/97, 24 699, nr. 13, blz. 18 en 19, en Kamerstukken I 1996/97, 24 699, nr. 103c, blz. 2). Wat de vermelde bedreigingen en intimidaties betreft, houden de klachten, gespreksverslagen en politiemutaties en het proces-verbaal van aangifte slechts een weergave in van hetgeen buurtbewoners hebben verklaard. Uit deze documenten blijkt niet of deze verklaringen zijn geverifieerd en of de bewoners van de woning op het adres [locatie] daarover zijn gehoord. Evenmin blijkt uit deze documenten of de verklaringen tot vervolging hebben geleid en, zo ja, tot welke uitkomst dat heeft geleid, noch blijkt daaruit of op andere wijze is getracht om tegen de gemelde bedreigingen en intimidaties op te treden. Gelet hierop, is met deze documenten niet aannemelijk gemaakt dat in voormelde woning of op het bijbehorende erf in zodanig ernstige mate bedreigingen of intimidaties hebben plaatsgevonden dat als gevolg daarvan de openbare orde rond deze woning werd verstoord.
1. ‘Ik pleit voor rechters die meer streetwise zijn, die rekening houden met de context van een buurt waar mensen zich bedreigd en geterroriseerd voelen.’ Zo luidde de reactie van de teleurgestelde Tilburgse burgemeester op deze uitspraak (http://www.depers.nl/binnenland/548675/Tokkies-verbannen-lukt-niet-altijd.html). In de Tweede Kamer bleef de uitspraak evenmin onopgemerkt. De parlementariërs Marcouch en Monasch hebben inmiddels verontrust gereageerd en vragen gesteld aan de ministers van Veiligheid en Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over het ‘tekort schieten van de Wet Victoria bij de aanpak van ernstige overlast’ (2011Z02105).
2. Het is duidelijk dat het hier om een belangwekkende uitspraak gaat. Daar zijn in elk geval twee redenen voor. Ten eerste houdt de Afdeling onverkort vast aan het toepassingscriterium, zoals in de parlementaire geschiedenis na uitvoerige discussie tot stand is gekomen: een burgemeester mag slechts dan tot sluiting van een woning op grond van art. 174a Gemw overgaan, indien de verstoring van de openbare orde – woonoverlast – de veiligheid én gezondheid van mensen in de omgeving van de woning in ernstige mate aantast ((TK 1996/97, 24 699, nr. 5, p. 7, nr. 13, p. 18 -26). Onder invloed van de maatschappelijke druk leek het criterium even te verwateren tot maatschappelijk onaanvaardbare overlast (Vzr. Rb Breda 5 juni 2008, AB 2009, 325. LJN: BC7237, m.nt. JGB en AES). Daar nu steekt de Afdeling een stokje voor. Ook een streetwise rechter kan niet om een van de fundamentele beginselen van onze rechtstaat heen: het legaliteitsbeginsel. Indien de toepassingsvoorwaarden versoepeld dienen te worden, dan is dit de taak van de wetgever.
3. De tweede reden van het belang van deze uitspraak is gelegen in de eisen die de rechter stelt aan de zorgvuldigheid waarmee een dossier over woonoverlast dient te zijn opgebouwd. Uit concrete, objectieve en verifieerbare gegevens moet blijken dat de openbare orde als in bovenvermelde zin is verstoord (Rb Breda 19 april 2010 09/3740 en 09/ 4248 WWB; niet gepubliceerd; zie Vzr Rb Maastricht, 9 december 2008, LJN: BG6690, JG 09.0029). De vermeende bedreigingen en intimidaties in deze zaak zijn slechts gebaseerd op klachten, verslagen met buurtbewoners, politiemutaties en één proces-verbaal van aangifte. Het proces-verbaal betreft een ‘sfeerverhaal’ betreffende de problematiek van de overlastgevende bewoners van de gesloten woning. Van een concretisering naar datum en persoon van de vele hierin genoemde incidenten is geen sprake. Bij de andere drie bewijsstukken gaat het om een weergave van hetgeen buurtbewoners hebben verklaard. Hiermee kunnen de bedreigingen en intimidaties niet aannemelijk worden gemaakt. Op geen enkele wijze blijkt of deze verklaringen zijn geverifieerd en ook niet of de bewoners van de woning daarover zijn gehoord. Evenmin is duidelijk of de verklaringen tot vervolging hebben geleid en, zo ja, tot welke uitkomst dat heeft geleid.
4. In zijn sluitingsbesluit droeg de burgemeester de bewoners op hun waardevolle zaken mee te nemen; de overige spullen zouden op last van hem worden opgeslagen. Dat de burgemeester niet de bevoegdheid tot deze ontruiming toekomt, is aan geen enkele twijfel onderhevig: art. 174a Gemw bevat een sluitingsbevoegdheid op grond waarvan een woning tijdelijk worden gesloten, geen ontruimingsbevoegdheid. Iets anders is dat een besluit tot sluiting van een woning op grond van art. 174a Gemw de verhuurder van de woning het recht geeft om op grond van art. 7:231, tweede lid BW de huurovereenkomst per direct – buitengerechtelijk – te ontbinden, maar zelfs daaruit vloeit nog niet de bevoegdheid voort om de woning te ontruimen.
5. Met deze uitspraak maakt de hoogste bestuursrechter duidelijk niet mee te willen werken aan een versoepeling van het strenge sluitingscriterium van art. 174a. De burgemeesters krijgen daarmee niet waarnaar sommigen van hen zo verlangen. Is dat spijtig? Enige terughoudendheid bij het optuigen van de burgervader kan wat ons betreft geen kwaad, nu het om zo’n fundamenteel grondrecht gaat. Daarbij komt dat de praktijk zich redelijk goed redt. Het privaatrecht heeft een belangrijke inhaalslag gemaakt; contractsvoorwaarden zijn drastisch aangescherpt en bovendien blijkt de rechter bereid een striktere uitleg te geven aan het begrip ‘goed huurderschap’ zodat de verhuurder gemakkelijker kan optreden tegen asociale bewoning. Zo wereldvreemd is de rechter nu ook weer niet.
