1. Inleiding

In de aanloop van Feyenoord tegen AS Roma eerder dit jaar raakten Feyenoordsupporters massaal slaags met de Italiaanse hoofdstedelijke politie. Ook richtten zij ernstige vernielingen aan. De recent gerenoveerde Fontana della Baraccia van Bernini bij de Spaanse trappen moest het onder meer ontgelden. ‘Rome is verbijsterd en vernietigd’, zei een geschokte Romeinse burgemeester Ignazio Marino.
Feyenoordhooligans hebben een lange staat van dienst. In 2006 vormde de ‘verbouwing’ van de binnenstad van de Franse stad Nancy de aanleiding om dan toch eindelijk een Voetbalwet te introduceren. Die trad in 2010 in werking, maar alles wat er geregeld werd, niet de aanpak van over de schreef gaande hooligans in het buitenland. En zelfs niet de zich binnenlands bij uitwedstrijden misdragende supporters.
De Voetbalwet van 2010 bevatte vele andere missers. Die moeten nu worden hersteld zijn in de per 1 juli 2015 gewijzigde Voetbalwet. De keuzes die de wetgever evenwel maakt, zijn niet altijd voor de hand liggend. Bovendien kan de burgemeester tegen zich in het buitenland misdragende hooligans nog steeds niets ondernemen. De Fontana della Baraccia is haar leven in de nieuwe opzet nog steeds allesbehalve zeker.

2. Noodzaak van reparatie

Een hersteloperatie van de wet van 2010 blijkt al snel na invoering noodzakelijk. Nog voordat de eerste evaluatieonderzoeken verschijnen, is duidelijk dat de wetgever de problematiek van hooligans ernstig heeft onderschat. Bij de totstandkoming van de wet is meer gedacht aan plaatselijke hangjongeren dan aan rondreizende voetbalhooligans. Maar voetbalclubs spelen nu eenmaal eens in de veertien dagen een uitwedstrijd. En juist bij uitwedstrijden misdragen de zich supporters noemende hooligans.
In verband met hangjongeren stelde de wetgever bijvoorbeeld de eis van het herhaaldelijk verstoren van de openbare orde. Tegen ‘first offenders’ zou de burgemeester niets kunnen doen. Zelfs als een Twentehooligan de boel in Utrecht afbreekt, dan kan de burgemeester van de Domstad niets tegen hem ondernemen vanwege de eis van recidive.
Als we nu een systeem gaan opzetten waarin burgemeesters hun informatie gaan uitwisselen, bedacht de Minister van Veiligheid en Justitie zich in 2012, dan kan de burgemeester van Utrecht wel wat ondernemen als blijkt dat de Twentehooligan zich ook al in Groningen misdroeg. Maar dan … Een Twentesupporter komt maar een keer per jaar in Utrecht. Een stadionverbod van drie maanden – de maximale termijn in de Voetbalwet – voor de Galgenwaard heeft dan nog steeds geen enkele zin.
In de praktijk is een stadionverbod onder de Voetbalwet van 2010 daarom alleen maar zinvol voor thuiswedstijden. Maar de burgemeester van Enschede – om bij ons voorbeeld te blijven –mag alleen maar een stadionverbod opleggen als de desbetreffende hooligan ook in zijn eigen gemeente de openbare orde heeft verstoord.
Op grond van de Voetbalwet 2010 kan de burgemeester geen stadionverbod opleggen voor wangedrag in het voetbalstadion. Dat is het gevolg van een evidente vergissing van de Minister van Veiligheid en Justitie tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer. De burgemeester zou slechts verstoringen van de openbare orde kunnen aanpakken als die plaats zouden vinden op openbare plaatsen en niet op voor publiek toegankelijke plaatsen zoals een tram of een trein. En dus ook niet in voetbalstadions. De minister vergat blijkbaar dat de burgemeester belast is met het toezicht op voor het publiek openstaande plaatsen.
De meldingsplicht in de Voetbal van 2010 houdt in het meest eenvoudige geval in dat een supporter met een stadionverbod zich moet melden op een politiebureau wanneer zijn club thuis speelt. Op het politiebureau kan men hem echter maar een paar minuten ophouden – de meldingsplicht is slechts een vrijheidsbeperkende sanctie – met als gevolg dat de hooligan zich daarna vrolijk op weg naar het stadion kan begeven. Een meldingsplicht in deze vorm is voor thuiswedstrijden met andere woorden niet effectief.

3. Nieuwe Voetbalwet

Met de recente aanpassing van de wet moeten dit soort van onvolkomenheden tot het verleden gaan behoren. Wat houdt de aanscherping dan in?
De eis van herhaaldelijkheid verdwijnt als het gaat om ernstige verstoringen van de openbare orde. Wat dat zijn, laat de wetgever echter in het midden. Blijkbaar kan de burgemeester dat wel bepalen, maar de wetgever niet.
De sanctietermijn van drie maanden trof de voetbalhooligan slechts een keer in de veertien dagen een paar uur bij een thuiswedstrijd. In het oorspronkelijke wetsvoorstel stelde de regering daarom voor om de drie maanden uit te smeren over negentig dagen op te souperen in een jaar. Maar een voetbalclub speelt per seizoen hooguit 45 wedstrijden. De helft van de sanctie zou derhalve verdampen. Door middel van een amendement Oskam c.s. heeft de Tweede Kamer daarom van de termijn twee jaren gemaakt.
Voortbordurend op de vergissing dat de burgemeester geen stadionverbod kan opleggen voor misdragingen in het voetbalstadion, stelt de regering nu voor dat de burgemeester mag aansluiten bij privaatrechtelijke sancties van bijvoorbeeld de KNVB als dit wangedrag bij de burgemeester de ernstige vrees doet ontstaan dat die persoon de openbare orde zal verstoren. Bij eerste lezing kan men zijn ogen nauwelijks geloven, maar het staat er echt.
Dit voorstel opent weidse perspectieven voor de burgemeester. Om de ruimte in te dammen, stelde de regering aanvankelijk voor om bij algemene maatregel van bestuur vast te leggen welke (typen van) sancties door welke (typen van) private organisaties wegens welke (typen van) misdragingen kunnen worden gevolgd door een bestuurlijke maatregel.
Dat idee is evenwel bij Nota van Wijziging uit het wetsvoorstel geschrapt. Bij nadere beschouwing heeft een opsomming van privaatrechtelijke sancties in een amvb geen toegevoegde waarde, aldus de regering, aangezien een burgemeester altijd zelf moet beoordelen of het gesanctioneerde gedrag voldoende grond is voor toepassing van artikel 172a, eerste lid. Een opsomming, hetzij in de wet, hetzij in een amvb, zou geen extra waarborg bieden.
Het is een tamelijk principiële stap die de regering hier zet die bovendien het nodige gevaar in zich bergt. Wie zich enigszins heeft verdiept in de manier waarop en het gemak waarmee de KNVB privaatrechtelijke sancties oplegt, zal hier zeker vraagtekens bij plaatsen. Bovendien blijft de reikwijdte van de bepaling niet beperkt tot de KNVB, de burgemeester kan ook andere door privaatrechtelijke organisaties opgelegde sancties volgen.
Zo kunnen Feyenoord hooligans toch nog geconfronteerd worden met een stadionverbod van de burgemeester. De constructie is echter ronduit vreemd. De Italiaanse justitie geeft aan ons OM door dat vijftien fans in Rome zijn opgepakt en een transactie hebben betaald of door de rechter zijn veroordeeld. Die informatie wordt doorgespeeld aan Feyenoord. Die club legt hiervoor een stadionverbod op, vervolgens mag de burgemeester de sanctie van de club volgen.
Het zou toch veel beter en juister zijn als de wetgever de burgemeester de bevoegdheid toekent om een stadionverbod op te leggen op basis van bewijsmateriaal van de politie voor ordeverstoringen waar dan ook ter wereld gepleegd.
De afdwingbaarheid van een stadionverbod wordt helaas niet verbeterd. Dat zou eenvoudig kunnen door een digitale meldingsplicht in te voeren. De verbannen supporter kan met behulp van zijn smartphone op meerdere tijdstippen worden gecontroleerd op afwezigheid in een gebied in en rondom het stadion. De wetgever maakt het nu mogelijk dat een hooligan zich ook vanaf een bepaalde plaats kan melden in plaats van op een vastgestelde plek. Dat zal de politie misschien wat tijd en geld besparen maar effectief is dit niet, te meer daar de burgemeester in het geval een overeenkomstig bevel – lees voor uitwedstrijden – geen meldingsplicht kan opleggen.
Om een landelijk stadionverbod van de burgemeester mogelijk te maken, kiest de wetgever voor de constructie van het ‘overeenkomstige bevel’. Op grond van een nieuw derde lid van art. 172a kan de burgemeester die een stadionverbod – formeel een gebiedsontzegging – oplegt, de hooligan in diezelfde beschikking tevens namens andere burgemeesters die daarom verzoeken, een overeenkomstig bevel geven voor een gebied in andere gemeenten. Voorwaarde hiervoor is dat de burgemeester die het besluit neemt ‘de ernstige vrees heeft dat die persoon ook in de andere gemeente de openbare orde zal verstoren.’ Het gaat dan dus om ten minste twee – maar in de praktijk vermoedelijk veel meer – bevelen in één beschikking, en niet om één bevel ‘mede namens’ een andere burgemeester.
Het ligt voor de hand dat de burgemeesters van alle gemeenten met een Betaald Voetbalorganisatie (BVO) op voorhand een dergelijk verzoek bij elkaar zullen indienen, met als effect dat een gemeentelijk stadionverbod landelijke dekking krijgt.
Of het ‘overeenkomstige bevel’ bij de rechter stand houdt, valt te betwijfelen. Gelet op het vrijheidsbeperkende karakter van de maatregel zal de rechter toch steeds nauwkeurig moeten nagaan of het besluit draagkrachtig is gemotiveerd, of er een goede belangenafweging heeft plaatsgevonden en of de maatregel niet disproportioneel is. De kans dat dit niet het geval is bij een stadionverbod waarom reeds op voorhand door een andere burgemeester is verzocht, lijkt levensgroot.
Mocht de constructie echter standhouden, dan is dit een verbetering, zij het een zeer bewerkelijke. De Fontana della Baraccia in Rome is daarmee nog steeds niet gevrijwaard van ‘bezoekjes’ van vernielzuchtige Nederlandse hooligans. Supporters kunnen nog altijd afreizen naar wedstrijden van Nederlandse voetbalclubs in het buitenland, want buitenlandse burgemeesters kunnen niet een verzoek doen voor een ‘overeenkomstig bevel’.